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流域环境质量合同管理(R-eMC)模式

流域环境质量合同管理(R-eMC)模式简介

一、R-eMC模式的产生背景

2015年4月,国务院正式颁布《水污染防治行动计划》(简称“水十条”),明确提出要“完善流域协作机制,健全跨部门、区域、流域、海域水环境保护议事协调机制等要求,统筹海洋环境保护与陆源污染防治、生态系统修复,健全污染物协同控制与区域联动机制,协同推进水污染防治工作”。通过对“水十条”的解读与分析发现:“水十条”强调水环境污染问题的流域性和系统性特征,治理思路凸显了“流域管理、水陆统筹、系统治理、协力治污”和突出执法监督等“全链条”治水的特点,倡导通过系统布局、跨专业/行业/地域合作,最终实现高效治污。

河道是公共资源,存在明显的环境外部性特征,这一公共资源普遍被过度开发利用、长期遭受污染,却难以找到明确的责任主体。由于河道水污染防治是一项系统性工程,涉及到水务、环保、国土、规划、城管、住建等多个部门,部门间的协调配合程度直接影响环境保护目标的实现,长期以来由于水污染防治工程建设、运营管理等环节条块分割明显,这种割裂的河道治理模式无法保证实现公众期许的水环境。

在此背景下,十八届三中全会明确提出:建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制,推行环境污染第三方治理(第53条)。20141024日,国务院常务会议再次强调要推行环境污染第三方治理,通过委托治理、托管运营等方式,由排污企业付费购买专业环境服务公司的治污减排服务,提高污染治理的产业化、专业化程度。20151月,国务院办公厅正式发布《关于推行环境污染第三方治理的意见》(国办发〔201469号),这是我国环境污染第三方治理领域第一个国家层面的法规性文件,为推进第三方治理探索提供了指引和规范。环境污染第三方治理是排污者通过缴纳或按合同约定支付费用,委托环境服务公司进行污染治理的新模式。在欧美市场,第三方治理早已是主导模式。在国内,第三方治理也已正在逐步成为通行做法,许多地方政府已采用整体打包、委托运营的第三方治理模式,实现了提高运营管理水平、降低运营成本和经营风险、确保环保达标安全和供水水质安全等系列目标。

根据国家政策导向,参考国内外河道治理的成功经验,深圳市深港产学研环保工程技术股份有限公司提出了服务于不达标河流水质达标综合治理的流域环境质量合同管理(Riverside Environment quality Management ContractR-eMC)模式,倡导各级政府引入第三方专业化的运营管理机构,把跨部门、跨区域的治污设施衔接起来,通过流域尺度综合管理和协同控制,以较低的成本实现高效治污,达到预期水环境治理目标。

二、R-eMC模式介绍

(一)概念定义

流域环境质量合同管理(R-eMC)模式是一种从流域综合管理角度出发、以不达标河流控制断面水质达标为核心的新型河道治污模式,以可量化的服务指标(主要是断面水质指标)作为标的,通过合同形式,将河道治污设施运行管理和断面水质达标任务委托给第三方专业环境服务商,由其提供专业化的运营服务方案,对河道一河两岸入河污染源实施全过程管理和必要的针对性治理,对环境治理效果承担责任,环境责任主体根据环境效果支付费用(包括服务投入及合理利润),双方共享项目带来的环境经济效益。

通常情况下,流域环境质量合同管理R-eMC)模式以河道断面水质稳定达标为基本目标,通过对一河两岸进行综合治理和有效管理,使一河两岸环境得到明显改善,重现滨河生态景观,恢复河流生态环境

(二)比较优势

按照事权划分原则,大的江河管理权归属水务部门,小河沟管理权归属地方政府(通常也是对口水务或水利部门),因此传统的河道治理模式以防洪安全为第一要务,对于水质管理不够重视或治理思路有偏差,一般以独立项目为单位,拆解了环境服务产业链的各个环节,且部门、地域分割明显,造成河道整体治理效果不强。流域环境质量合同管理(R-eMC)模式的提出,旨在弥补传统河道治理模式的不足,在保证河道防洪安全的前提下,以断面水质达标为核心目标,一河两岸污染来源实施全过程专业化运营管理。流域环境质量合同管理(R-eMC)模式具有如下优势:

1)提供集成化系统性水质达标整体解决方案,以汇水区为基础,结合行政区划进一步细化控制单元,建立关键控制节点-控制河段-对应陆域的水陆响应关系、污染排放与水质响应关系,在河道蓝线范围内实施针对性治理和全过程精细化管理,显著降低由于割裂化治理和产业链各环节脱节产生的高昂交易成本,提高污染减排效率与环境服务质量;

2)通过委托第三方专业化服务机构运营管理,将河道全河段一河两岸的环境管理事务打包委托,以断面整体水质改善效果为核心目标,有助于打破部门条块分割,提高跨部门跨区域协作效率;

3)通过委托第三方专业化服务机构运营管理,有助于加强项目管理水平,减轻政府监管压力,降低执法成本;

4以服务效果为付费依据,将服务商的经济效益与服务效果挂钩,用经济手段激励服务商重视质量管理与技术创新,最终实现环境服务市场整体水平的提升。

(三)服务范围

与目前公共事业领域盛行的PPP模式相比较,R-eMC模式侧重于项目建成后期的运营管理,前者则更侧重于项目投资与施工建设。与传统的商业模式不同,流域环境质量合同管理(R-eMC)模式服务范围包括:

1)在对流域水环境现状进行系统调研的基础上,对河道水环境污染现状与问题成因进行深入分析,结合已有/正在实施或计划实施的截污治污工程措施,提出保证河道断面水质达标的系统整体解决方案,并对方案终生负责

2对全流域(主要是“一河两岸”蓝线范围内)治污或水质提升工程进行协同管理,主要包括入河排污口和截污工程运行监管、新建与原有治污工程运行管理、河道定期清淤、生态补水工程运行管理、河道生态修复(河道植物修整、微生物菌剂投加等)、河道水面和河岸保洁、水质监测和应急污染事件处理处置等。

3)如有必要时,承建河道蓝线范围内的部分水质改善工程,包括排污口整治与接驳工程、受污染河水水质净化内源污染治理、河道水环境生态修复、沿岸面源污染防治工程等,确保河流断面水质稳定达标。

权责义务

国务院发布的《水污染防治行动计划》明确规定要严格目标责任考核,国务院与各省(区、市)人民政府签订水污染防治目标责任书,分解落实目标任务,切实落实“一岗双责”;每年分流域、分区域、分海域对行动计划实施情况进行考核,考核结果向社会公布,并作为对领导班子和领导干部综合考核评价的重要依据。鉴于水环境污染防治工作涉及多个职能部门,按照属地管理和事权划分原则,河道水质达标治理的责任主体是各级地方人民政府,如涉及跨区域的界河治理,一般由上级政府或其认可的流域综合管理机构作为责任主体。该责任主体也就是流域环境质量合同管理(R-eMC项目的发包方或任务委托方,由其研究明确考核目标、委托任务内容与范围、考核方式与费用支付方式等关键条款。

作为采取流域环境质量合同管理(R-eMC)模式承接水质达标治理任务的第三方专业环境服务商,在接收委托方的考核目标、任务内容与范围、考核方式与费用支付方式等主要条款的前提下,提出具体的分阶段达标运营管理(含必要的治污项目)方案,中标后签订委托运营合同或协议,对环境治理效果承担责任,责任主体根据环境效果支付费用,具体项目验收标准、费用支付方式等细节问题可通过谈判在合同中详细约定

一般地,根据流域水环境污染现状及治理状况,结合相关规划计划,提出阶段性治理目标和年度考核目标,并进一步将考核目标指标化、定量化,便于考核和测算,每年根据考核目标的完成情况进行打分评定,对第三方的环境治理投入进行审计核算,按照考核结果和费用控制情况付费(委托方可根据治理费用支出预算,预支部分费用给第三方机构)。

费用来源与支付方式

流域环境质量合同管理(R-eMC)模式注重突出目标导向,责任主体可针对流域水系达标治理方案实施情况及优化进展,根据项目的可行性、成熟程度及相关部门资金安排计划对项目进行动态调整和增补。流域环境质量合同管理(R-eMC项目的费用支出预算需提前列入政府年度计划,根据考核目标的完成情况、评估结果、费用支出审计核算等予以结算。

根据各地政府治理资金的计划情况,项目费用支付方式有所差别。经济发达地区财政预算充足,地方政府可根据治理费用支出预算,预支部分费用给第三方机构,定期根据考核目标完成情况和环境治理实际投入情况进行费用结算;经济欠发达地区财政预算紧张,治理资金依赖国家或上级政府专项治理资金,我司可与政府签订政府和社会资本合作(PPP)协议,明确费用来源,先行垫付部分治污资金和运营管理费用,待国家或上级专项治理资金到位后再根据考核目标完成情况进行付费。

鉴于河道合同环境管理的产出主要是社会环境效益,为保证第三方机构的合理收益和项目的持续稳定运行,政府可以给予第三方机构相应的政策扶持作为补偿,如税收优惠、贷款担保、给予沿土地优先开发权等,通过实施这些政策可提高社会资本参与环境治理项目的积极性。

    



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